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  • (日本、韩国婚姻工作考察报告之一“婚姻登记篇”)

    民政部赴日本、韩国婚姻工作考察团

     

         为进一步了解国外的婚姻登记管理方式,学习其他国家先进的管理经验,有效地解决涉外婚姻登记中出现的法律冲突等问题,并有针对性地研究解决我国婚姻登记工作中的机构设置、管理手段、对婚介机构的管理方式等问题,进一步完善我国婚姻登记的管理机制,提高我国婚姻管理的整体效应。在日本日中协力促进会的支持下,2004年11月4日至15日,由民政部基层政权和社区建设司副司长陈光耀为团长,由海南、北京、上海、广东、江苏、陕西等省市分管婚姻工作的厅、处(局)长参加的考察团,赴日本、韩国对婚姻登记体制、婚介机构管理和婚礼服务模式等工作进行了全面的学习与考察。

         在日本期间,考察团访问了日本加须市政府、东京佐藤行政法务事务所、中间法人JBA日本结婚相谈协会;拜访了大阪府国际部(即负责涉外婚姻)、大阪JMI结婚相谈所(婚姻介绍所);观摩了在川崎明治神宫举行的日本民间婚礼仪式和奈良结婚仪式场。在韩国,访问了汉城市钟路区政府,观摩了汉城和釜山两地的婚礼大厅及韩国公民的婚礼模式,收获颇丰。给我们很多的启发,许多做法很值得我国借鉴。因考察内容较多,现将考察内容及给我们婚姻管理工作的启迪分婚姻登记、婚介管理二大块内容分别阐述。本篇专门阐述婚姻登记部分,婚介机构管理及思考见报告之二。

    一、关于结婚年龄等婚姻法律规定

    (一)日本没有专门的婚姻法。调整婚姻家庭关系的法律法规散见在其民法《亲属篇》和《继承篇》中。日本规定:婚姻应以当事人的意愿为主,无须征得父母同意。男年满18周岁、女年满16周岁,就可登记结婚。日本公民间的婚姻缔结,不一定要举行仪式,可以进行注册登记,也可以不注册登记,这在法律上没有障碍。但如果不注册登记,其相关的权益不受法律保护。

    (二)离婚须满半年后才能再次结婚。日本公民办理协议离婚,也通过注册登记。如双方协议不成,需要到法院进行裁决。离婚满半年后,才能再次注册登记结婚。日本协议离婚不涉及财产内容,财产问题由专门的法律调整。

    (三)韩国只有婚姻条例。韩国和日本一样也没有专门的婚姻法律,但有一个专门的婚姻条例。韩国公民的婚姻缔结,也与日本及我国一样必须进行注册登记。韩国规定:男、女年满20周岁可申请注册结婚,但凡年满16周岁,在双方父母均同意的情况下,亦可办理注册登记。

    (四)日本、韩国的同居行为法律均不予保护。日本韩国均规定男女双方结婚只有经注册登记,才能得到法律认可,其合法权益才能受到法律保护。未婚者之间的同居或已婚者如再与第三者同居,法律不予保护,巳婚者如与第三者同居,双方也不能进行户籍登记。但如同居后生有子女,该已婚者可收养其非婚生子女。上述两国对公民之间的同居行为也不进行行政上的干预,认为这是属于私法范畴,是个人的民事行为。

    二、婚姻登记管理机构

    (一)日本的婚姻登记不限制于户籍所在地。日本全国有47个都、道、府、县,下设市、町、村。日本公民之间、日本公民与外国公民办理结婚或离婚登记,可以在其出生地(原籍地)、常住户口所在地(现户籍地)或工作居住地这三个地方的市(町、村)政务大厅进行注册登记,登记工作由其户籍课负责。

    (二)婚姻登记工作与户籍管理工作同属一个部门。在日本,婚姻登记工作由市政府户籍课负责。婚姻登记是与户籍登记同时进行的,市政府在核准婚姻登记的同时就进行户籍变更登记,即在双方的户籍底册中注明各自的配偶姓名及相关情况。日本的这种婚姻与户籍登记合一的体制,使公民个人的婚姻状况在户籍底册的记录中非常详细。正因为日本这种户籍与婚姻管理合二为一的管理体制,使得日本公民的婚姻状况非常清楚,不会出现重复婚姻登记。所以他们很自信地说近二十年日本没有重婚的现象发生。

    (三)韩国公民之间办理结婚或离婚登记,是在其居住地的自治市或区政府的政务大厅进行注册登记。韩国市一级不办登记(自治市除外),婚姻登记工作亦与日本相同是与户籍登记合在一起,由其民愿奉仕课(即民事课)负责。

    (四)日本、韩国公民与外国公民的婚姻登记均与国内公民一样,由同一个登记机关负责,不分国内与国际(涉外)。

    三、婚姻登记的几项专门规定

    (一)申请婚姻登记可以由一方当事人到场。在日本办理婚姻登记时,婚姻当事人双方需填写《结(离)婚登记申请表》,并提供其户籍滕本,但不绝对要求双方必须到场,可由一方递交申请表及户籍滕本。如双方因故不能亲自递交登记材料,也可由第三人代为提交。因为日本受理机关会与本人核实。此外,日本法律还规定如果有人伪造公证文书,或冒充对方签字,办理了重婚或离婚注册登记,相关婚姻当事人可以到法院起诉,注册登记的结婚或离婚无效,同时依照日本《刑法》规定的“不诚之罪”,判处弄虚作假者10年以下徒刑。因此没有人会在这些事情上伪造对方的签名。

    (二)日本、韩国的婚姻登记并不当场办理。日本受理婚姻登记的户籍课,要经过1周时间的个人基本信息审查,尤其是对不到场的另一方进行申请确认,无误后才进行婚姻注册。注册登记生效后,登记机关(如果在婚姻当事人户籍所在地)则将婚姻当事人的相关信息通过计算机网络传递给另外2处(即出生地、现工作居住地)户籍管理部门。

    在韩国,婚姻登记申请的双方为同一辖区的受理时间为4天,一方不在本辖区的包括一方为外国公民的受理时间为10天。

    (三)在日本,公民结婚或离婚登记是不收登记费的,但收取证书工本费。日本法律并不规定登记要有专门的婚姻证书,所以没有类似我国的结、离婚证。但如果婚姻当事人登记结婚后需要留个纪念,可以要求登记机关出具《婚姻受理证明书》,登记机关也给出具受理证明书,但收取《婚姻受理证明书》工本费。《婚姻受理证明书》有两种,一种是直接在计算机上用A4纸打印出来,收费350日元;而另一种是由书法家写的《婚姻受理证明书》,收费略高一些,需1400日元。日本的结、离婚受理证明在法律上只证明该登记机关受理过这一对人的结、离婚登记,但并不证明这一对人现在的真实婚姻。如一对夫妇20年前在该登记机关办理过结婚登记,但在这20年间会有很大的变化,可能早已离婚,甚至当事人中有人还多次结、离过婚,现在还是无配偶,这20年前的《婚姻受理证明书》(即如我国的婚姻证书)就根本不能证明现在的婚姻状况。因此在日本《婚姻受理证明书》仅仅是一种纪念,在法律上没有意义。大多数人在申请婚姻登记批准后也不再到登记机关领取这种《婚姻受理证明书》。如果当事人需要证明现在真实的婚姻状况,就到登记机关申请,由婚姻登记机关根据数据库中的户籍底册记录出具户籍滕本证明,在日本这才是真正的婚姻证明书,因为这种证明才是记录现在真实的婚姻状况。日本这种弱化证书作用收到了非常好的效果。即在日本没有人为了一张结婚证书不惜手段骗取证书或伪造证书。出具这种证明不是免费,是与证书一样收取工本费的,户籍登记机关出具该证明时同样收取工本费350日元(A4打印纸)。这是政府提供公共服务的一项主要内容。

    (四)日本、韩国公民结婚都没有婚前体检程序。日本负责婚姻登记的官员对为什么要进行婚前体检也不太理解。日本是将有关方面的知识提早在中学生时代就进行教育,让青少年及时掌握相关知识,正确对待性及婚姻。据介绍,日本现在适龄青年同居的约升到66%左右,由于经济独立和担心婚后生育失去工作,多数女性选择同居但不结婚。日本女性平均结婚年龄逐渐高龄化,已经从十年前的20.3岁上升到现在的26.8岁。而且其中有相当比例的人在婚后并不马上生育或不生育,担心生育会影响继续工作。日本与韩国这两个国家从不规定要婚检,也没有把结婚与生育挂钩,政府就没有要求结婚要去婚检的提法。结婚的男女双方也不要求对方须进行婚检才同意与之结合。另外,据介绍日本公民比较注重有个性的孕前咨询,夫妇在想生孩子前一般都会向相关的专业医生进行有针对性的生育咨询,这是他们保证孩子能够优生的一种很重要的措施。

    四、日本的国际婚姻数量日趋增多。

        到2002年底日本的国际婚姻(即我国所指的涉外婚姻)已经增加到27万多对,其中一方为中国人、韩国人和朝鲜人的占近70%。日本法务省入国管理局的统计表明,以国际婚姻的一方配偶为由申请定居日本的人数占申请定居总人数的14%。大阪从1996年到现在国际婚姻中一方为中国人的就有2万多个,而又主要集中在上海及周边地区。由于日本年轻女性盛行不结婚或不早结婚,超过40岁的男性一般难找30岁以下的女性,所以纷纷都将目光转向海外,其国际婚姻就多起来。

    五、日本、韩国婚姻登记工作的启示

    (一)先进的电子政务,带来便捷的婚姻登记服务。据介绍:日本是亚洲最早启动电子政务的国家之一。1993年10月,日本政府就将政府信息化作为行政改革的重要内容之一,制定了政府信息化的推动计划。2000年3月,日本政府开始启动“电子政务工程”,2001年1月提出“e-Japan战略”,目标是建立相应的电子商务、电子政务法规,实现电子政府。

    韩国电子政务的发展基本属于“政府主导”模式。2002年4月,韩国政府制定了一个5年信息促进计划,即:“e-KoreaVision 2006”。该计划将推进政府在线服务,加强个人移动服务和在政策制定过程中的公共参与。目标是到2006年,公共行政服务将全部能够在线提供,公民和社团活动将全部能够在线进行。

    日本、韩国电子政务系统在运行中已经体现了诸多优点:

    (1)户政、婚姻管理中统一、高效的电子政务,为婚姻当事人提供了省力省时、方便快捷的婚姻登记服务。过去,居民要办理婚姻登记,先要到市、区政府拿到相应的表格,回来填好后再提交到市、区政府,所有审查、办理手续都是手工操作,这样需往返多次。而现在居民申请结婚登记,可以从全国统一的管理系统的网上下载电子化的结婚申请书。受理申请书之后,进行确认并通过网络提供相关证明和批文。对于申请者来说,全部手续可以通过网络解决。过去跑多少次都办不成的事情,现在只要1次,甚至坐在家中或办公室里就能处理好,而且基本不受地域的限制。

    (2)大量的系统数据保证了婚姻状况的准确性和无误性。庞大的数据管理系统保障了政府电子政务的有效实施。在日本、韩国,政府对与公民相关的共同性信息非常重视,建立统一的数据库,充分发挥政府各类数据库的作用,并促进各部门对数据库的补充、开发和运用,这种详细的人口统计资料、翔实的婚姻户籍管理信息,通过电子化在线共享,促使了婚姻登记审查工作快捷而准确。并且保证公民对婚姻、户籍、出生等各种状况证明的需求。

    (3)实现行政信息共享,有效解决法律难题。日本、韩国政府各部门的资源共享保证了各种数据的真实性。政府在各种事务工作中是不查验(也不认)当事人手中所持有的《婚姻受理证明书》,而是验证由户籍机关根据系统数据记载为当事人所出具的户籍滕本证明,这种做法收到了非常好的效果,避免了我国婚姻管理工作中经常出现的为达到个人目的冒名顶替骗取婚姻证书、找人说情或领导干预违法领到婚姻证书、甚至干脆伪造假婚姻证书以及婚姻证书无法证明真实情况、婚姻状况等证明无处出等诸多婚姻管理中的漏洞现象。我们这些法律上的难题,在日本、韩国均因管理工作的信息化和各部门数据联网资源共享而全部避免。

    (二)婚姻登记机关与户籍管理机关合一也是有效促进婚姻登记工作的良性机制。日本、韩国的婚姻登记机关与户籍管理机关均是合二为一。这种机制非常有利于对以人为主体的政府公共事务管理。婚姻与户籍本来就是不可分割的一个整体,婚姻的产生与解体必然要涉及户籍的相应变动。政府的户籍课(或民事课)在受理结婚申请时就同时从系统中调出当事人的户籍底册核对,批准结婚的同时就在户籍底册中记载双方的配偶基本情况,如果当事人在申请时有虚假行为(如虚报年龄或有配偶的说成是未婚的等等)在户籍底册均能发现并及时予以拒绝登记。合二为一不仅减少重复程序,也不仅仅是减少政府行政人员,更重要的是这种管理体制达到了管理的真正目的,即公共服务的快捷性与行政管理的准确性。这种管理体制也正是我国在行政管理中可以吸纳的东西。

    (三)公开办事制度与政府设置的政务大厅提高了政府的办事效率。日本、韩国的市政府或区政府第一层的大厅均是政府的政务大厅,由户籍课(或民事课)负责涉及公民基本问题的行政事务,如婚姻、出生、死亡注册等。政府除了有公共的网站供公民查询外,政务大厅也将所有的办事程序公开,并接受业务咨询。出具证明的收费也是明确公开,这保证了政府的管理公正、透明。在日本和韩国都没有存在政府通过办理公共事务乱收费或开展各种服务收费的现象。日本政府的办理公共服务事务所需经费由财政解决,包括各种的行政开支和数据库的维护。我们考察团专门在日本、韩国的政府的政务大厅观摩其婚姻登记等公共事务工作,除收取证书和证明工本费外从未发现有其它的收费服务,这是很值得我们借鉴和学习的。

    六、日本、韩国考察对我国婚姻登记管理工作的思考

    我国在2003年8月国务院颁布了《婚姻登记条例》,对婚姻登记体制作了重大改革,取消婚姻登记由单位证明的做法,结婚改由当事人作无配偶签字声明;增加了补办结婚登记、无效婚姻和可撤销婚姻的规定等。这些改革措施,适应了时代的要求,充分体现了政府坚持公共服务、以人为本、依法办事、效率优先的原则。但在实施过程中,仍有一些法律、法规问题难以解决。

    如:取消了单位证明,但公民在办理住房购买、银行贷款、出国结婚等民事、商事活动中,仍然需要婚姻状况证明;又如:由于婚姻登记缺乏整体的系统管理和准确的婚姻数据,限制了公民只能在户籍所在地办理婚姻登记;这给双方均不在户口所在地工作的婚姻当事人带来一些不必要的麻烦,还有因此而导致的顶替登记、骗取婚姻证书、伪造假婚姻证书而导致其婚姻登记效力的重新认定的困难等法律问题。此外,认定当事人婚姻是否合法,其婚姻是否有效的最主要依据是婚姻登记的原始档案记录,也是证明婚姻当事人婚姻状况最直接、最准确的证明,在我国的婚姻管理工作中不仅不被重视,而且随着区划、机构和人员的变动调整而大量丢失。迄今为止能完整地保存二十年婚姻登记档案的登记机关寥寥无几。婚姻证书又因其几十年来的有多种的变化和假证的泛滥,无法辨别真伪,要求婚姻登记机关出具相关的婚姻登记档案记录证明的逐渐增多。由于我们没有数据库、没有信息连网,目前在司法实践中尚是个难题。由于绝大多数基层登记机关仍未实行信息化管理,还停留在手工操作阶段,不仅没有保存准确的信息,而且还随意更改,弄虚作假或大量丢失档案。一些地方虽开始实行信息化管理,但各地采用系统不一,除个别省市外,多数地方均仍未建立全面的数据库,也未能在省际间快速建立联网,更没有与户籍管理部门的个人基本信息相衔接。所以在婚姻登记的审查和出证工作中无法运用相关信息(未衔接和未及时更新也造成这些信息的不准确和不全面)。不仅资源浪费,且不能真正解决群众对政府公共服务的需求。如果参考日本、韩国的系统管理,实现了人口、户籍等信息资源共享,并在适当时机修订相关办法,以上所列问题就迎刃而解了。为此,我们应着重解决以下问题:

    (一)尽快制定并实施“全国婚姻登记信息管理计划”。用三年时间建立和实现各级婚姻登记机关的信息化管理工作。必须考虑到全国每年婚姻登记800万到900万对登记结婚和有近50年来的近4亿多对婚姻登记信息的庞大数据的特点,纳入民政部工作整体规划,争取财政支持,建立全国性的婚姻登记管理衔接系统,实现省际间的网络连接,并以省为单位建立数据中心;地方各级民政部门解决配套资金,完成区域性的网络配套工程。以提高政府管理现代化水平,实现婚姻登记申请手续的在线化、内部事务处理的自动化、婚姻档案管理的数据化和婚姻出证工作的系统化。该项计划的实施并完成将最大程度地解决各地人员编制不足问题,而且同时能够有效地解决有关部门和有关人员对当事人虚假声明担忧、无效婚姻以及重婚问题的出现和出具无结婚登记记录证明的局限性和不准确性等问题。

    (二)建立“婚姻登记与户籍管理的有效协作机制”。这会避免目前因婚姻登记管理与户籍管理分离而造成的信息不对称以及由此产生的工作中的诸多漏洞。目前我国婚姻登记管理机关与户籍管理机关是分属民政与公安两个不同部门,是按照各自的流程互不关联地工作,各自的信息和资源互相隔离,造成对社会公共服务的局限性和不准确性。政府公共服务领域的管理仅仅简单地实现信息化,不对政府的组织结构、行政业务流程进行重组和改造,这样电子政务是非常有限的,仍不能最大限度地满足社会公众的需求。当然我们也看到,目前的状况在短期之内难以达成统一的管理机制。因此可以通过建立有效的信息协作机制,在信息管理领域对传统政府管理的机制、运行模式进行局部整合,以实现婚姻登记管理与户籍登记管理合一的良性机制。逐步地实现与户籍、计生等横向部门网络互动体系,保证婚姻登记信息的准确性。从而逐步改革出证工作,逐步地将由婚姻登记机关根据当事人需要,根据婚姻数据库的最新记录随时出具准确、有效的婚姻记录证明,解决婚姻当事人及相关部门对婚姻状况证明的需要,切实保护婚姻当事人的权益,从而从根本上解决婚姻证书造假和一些当事人为达到个人目的非法骗取结、离婚证而产生的一系列的法律纠纷等问题。既防止违法婚姻又能遏制重婚行为的发生。

    (三)协调解决婚姻状况证明收费问题。参照日本、韩国的做法,婚姻登记机关出具婚姻状况证明与出具证书一样收取工本费,以弥补基层婚姻登记机关办公经费不足问题。无论是日本还是韩国婚姻登记都是不收登记费的,但出具证书都收取工本费,我国其实也是如此。我国在婚姻登记上也是不收取登记费的,但出具婚姻证书与日本、韩国一样是收工本费(9元人民币)。此外,由于形势的变化,公民要求婚姻登记机关根据档案出具未婚等证明越来越多,政府的登记机关应当也有责任为当事人出具上述证明,但也应当学习日本、韩国的做法与婚姻证书一样收取工本费,以缓解行政经费的不足。有充足的行政经费也是保证婚姻登记机关廉洁、高效和正常运转的重要保障。

    结论:重视以人为本的民事事务工作,这是符合时代发展的要求,也是建立和谐社会的需要。将婚姻登记从制度性的管理转为人性化的政府公共服务,有利于我们更好地化解社会转型过程中出现的各类矛盾,维护社会稳定。